The « House of Lords », la vénérable sur la sellette

 The « House of Lords », la vénérable Chambre des lords, sur la sellette

Forte de 800 membres, cette assemblée est l’objet de controverses. Ses parlementaires à vie sont cooptés selon une « liste d’honneur » dressée par le premier ministre, souvent en échange de services rendus. Le projet de la réformer, vieux serpent de mer, refait surface.

Ouverture officielle du parlement, à la Chambre des lords, à Londres, le 10 mai 2022. BEN STANSALL/AFP

.            La comparaison est audacieuse et peu goûtée au sein de la vénérable institution. La presse anglaise a récemment comparé la Chambre des Lords à l’Assemblée nationale populaire chinoise. Les deux instances législatives sont en effet les plus pléthoriques au monde et se composent toutes deux de parlementaires non élus … Certes, la Chambre haute du Parlement britannique est loin des 3.000 représentants de l’assemblée pékinoise (2,1 par million d’habitants), mais elle compte tout de même quelque 830 membres, presque 12 par million de citoyens, un record dans les démocraties occidentales. Et ces derniers sont nommés d’étrange et peu démocratique manière, souvent en remerciement de services politiques rendus.

C’est justement ce mode de nominations qui vient de replacer la Chambre des Lords sur le devant de la scène. La tradition veut que chaque premier ministre sortant dresse une « liste d’honneur », faisant ainsi lord un certain nombre d’alliés. Ces heureux « élus » deviennent parlementaires à vie.

Copyright House of Lords 2019 / Photography by Roger Harris

.            La noblesse britannique désigne l'ensemble des personnes qui portent officiellement, dans le Royaume-Uni, un titre de noblesse. Les pairs (ou Lords) sont les personnes détenant des titres de courtoisies ou honorifiques de duc, marquis, comte, vicomte et baron ; ces dignités des différentes pairies (pairie d'Angleterre, pairie d'Écosse, pairie d'Irlande, pairie de Grande-Bretagne, pairie du Royaume-Uni) constituent la nobility, la classe des pairies (« haute noblesse »).

L’autre classe, la Landed gentry (« petite noblesse ») est assimilée à la noblesse terrienne, ses titres sont ceux de baronnet, chevalier et écuyer.

.           Sir est une adresse honorifique. Les hommes anoblis sont appelés « Sir » suivi de leur prénom, ou de leurs prénom et nom, mais jamais du nom de famille seul. On dit Sir Alfred Hitchcock, ou Sir Alfred, mais jamais Sir Hitchcock. Le titre est distinct pour les femmes. Ainsi, l'épouse d'un chevalier ou baronnet sera nommée « Lady », à la manière des femmes des pairs. En revanche, si elle possède elle-même le titre de « lady », elle sera appelée « Dame ».

Le Cabinet, les ministres, la Chambre des Lords

.            Le Cabinet (Cabinet Office) est l’organe de décision collective du gouvernement de Sa Majesté du Royaume-Uni, composé du Premier ministre (Prime Minister) et d'autres ministres (Cabinet Ministers), parmi les plus importants du gouvernement.

.            Les ministres de la Couronne, et particulièrement les ministres du Cabinet, sont choisis parmi les membres élus de la Chambre des Communes (House of Commons) -la Chambre basse- ou de la Chambre des Lords (House of Lords) –la Chambre haute-, par le Premier ministre. Ils sont les chefs des départements exécutifs du gouvernement britannique, principalement avec le titre de secrétaire d'État (Secretary of State).

Un ministre n’est pas nécessairement issu de l'une ou l'autre Chambre du Parlement. Cependant, dans la pratique et par convention, les ministres deviennent, à l’occasion, membres de la Chambre des Communes ou de la Chambre des Lords, notamment pour être directement responsables devant le Parlement. Ainsi les ministres sont membres de la Chambre des Lords, soit parce qu’ils ont été choisis parmi les membres existants de la Chambre, soit parce que nommés spécifiquement par le Premier ministre à la Chambre des Lords pour servir en tant que membres du gouvernement, et ayant à ce titre reçu la péréade (titre de pair –à vie suivant la loi de 1958-).

.            Le Leader de la Chambre des Lords est nommé par le Premier ministre et est membre du Cabinet. Avant la loi de réforme constitutionnelle de 2005, le Lord Chancellor faisait office de président de la Chambre des Lords et était également membre du Cabinet.

Le Leader de la Chambre des Lords a un double rôle. Il a la responsabilité générale de l'adoption des lois du gouvernement à la Chambre des Lords, qu’il exerce conjointement avec le whip en chef des lords (qui lui est chargé de veiller à ce que les élus de son parti soient présents et votent en fonction des consignes du parti !). En plus de diriger les bancs du gouvernement, le Leader répète les déclarations faites aux Communes par le Premier ministre et assiste et conseille tous les membres de la Chambre des Lords.

.            Les questions orales (exprimées durant 30 mn au début des activités du lundi au jeudi) sont formulées au préalable et consignées sur l’ordre du jour. Le Greffier du Parlement appelle le membre par son nom, qui prononce les paroles suivantes : « Mes lords, je vous implore de poser la question qui figure en face de mon nom à l’ordre du jour ». Un ministre ou un porte-parole du gouvernement y répond depuis la Tribune, ensuite le membre qui a posé la question d’origine lui en pose une autre. Les autres membres posent alors d’autres questions.

À l'heure des questions, c'est le Leader, le membre le plus haut placé du gouvernement présent à la Chambre des Lords, et non le Lord Speaker, qui indique à la Chambre quand passer à la question suivante ou qui intervient lorsque deux membres (ou plus) se lèvent en même temps ! Le Lord Speaker (le président) n'ayant pas le pouvoir de statuer sur les questions de procédure, le Leader conseille également la Chambre sur la procédure et l'ordre des interventions, et est chargé d'attirer l'attention sur les violations ou les abus. Par conséquent, le Leader (ainsi parfois que d'autres membres des premiers rangs), peuvent avoir un rôle ambigu non neutre dans les interventions, notamment orales. Ces questions orales sont soumise 48 heures à l’avance, mais peuvent être suivies par une question « surprise » que le Leader peut abréger selon son bon vouloir. Environ 7.000 questions orales sont posées au gouvernement chaque année.

.            Le leader de la Chambre prend également part aux cérémonies officielles de la Chambre, telles que l'ouverture officielle du Parlement.

Les membres de la Chambre des Lords ne peuvent pas siéger à la Chambre des Communes. Toutefois, selon une convention de longue date, les membres de la Chambre des Lords peuvent assister aux débats et être invités à comparaître devant la Chambre des Communes.

Des pouvoirs limités

.            Historiquement, la puissance était du côté de la Chambre des Lords. Mais au XIXe, les lords voient leurs pouvoirs diminuer et la Chambre des communes prendre l’ascendant. En 2009, la Chambre a même perdu sa fonction judiciaire, transférée à la nouvelle Cour suprême dont les Law lords sont devenus les premiers juges.

.            Si les Lords peuvent amender les projets de loi, excepté ceux qui concernent les impôts ou les questions financières, la volonté de la Chambre basse prévaut toujours. Aujourd’hui, la Chambre des Lords examine les projets de lois approuvés par les Communes en première lecture et peut demander au gouvernement de revoir sa copie. Mais si elle peut la ralentir, elle ne peut empêcher leur adoption. Le Parliament Act de 1911 a en effet supprimé le veto absolu sur la législation dont disposaient les lords. Tout projet de loi, même rejeté par les lords mais adopté deux fois aux Communes, est présenté à l’assentiment royal. On a de facto créé un système monocaméral puisque les lords ne sont plus en mesure de résister à la législation d’une Chambre des Communes déterminée. Malgré ses prérogatives limitées de nos jours, ce cénacle de notables qui se proclament sages peut infléchir les aspects les plus controversés des textes gouvernementaux. Il s'agit davantage d'une chambre de réflexion que d'obstruction.

.            Néanmoins, c'est là, au milieu de ces murs qui racontent l'histoire d'Angleterre, et non aux Communes, qu'est placé le trône sur lequel la reine prononce le discours de la rentrée parlementaire.

Une chambre à problèmes !

.            Les controverses sur les nominations des lords ne sont pas nouvelles. Le problème central et primordial est le pouvoir de patronage non réglementé accordé au Premier ministre. Par ailleurs, une série d'autres problèmes s'ensuit : la taille de la Chambre, l'équilibre entre les partis, la qualité des candidats nommés, la réputation de la Chambre, le mécontentement général du public à l'égard du système et sa représentativité.

Le problème de la taille des Lords

.            Ces dernières années, une grande attention a été accordée à la taille croissante de la Chambre des Lords. Le système actuel ne fixe aucune limite au nombre de personnalités qui peuvent être nommées à la Chambre par le Premier ministre. Compte tenu notamment du fait que les pairies sont à vie, les nominations successives entraînent une augmentation constante de la taille de la Chambre. Il s'agit d'un problème historique. La réforme du gouvernement Blair de 1999 qui a aboli le droit de siéger pour certains des membres de droit, à savoir les quelques 700 pairs héréditaires, a permis de réduire la taille de la chambre (d'environ 1.200 à un peu plus de 650). Mais depuis lors, elle est repartie à la hausse.

L'arrivée d'un nouveau Premier ministre s'accompagne souvent de nouvelles nominations ministérielles à la Chambre des Lords. Avant même sa démission le 06 septembre 2022, Boris Johnson avait déjà nommé quelque 90 nouveaux lords, dont son propre frère, Jo. Le nouveau premier ministre depuis le 25 octobre 2022, Rishi Sunak, a fait savoir qu’il ne refuserait aucune nomination. Si la Chambre peut en effet donner son avis sur un nouveau postulant, c’est le gouvernement qui a le dernier mot.

Jusqu’à la réforme de 1999, les sièges étaient transmis de père en fils au sein de la noblesse du royaume. Il ne reste plus aujourd’hui que 92 « Lords héréditaires » et 26 « Lords clercs », évêques de l’Église d’Angleterre membres de droit. Les autres sont donc nommés par le monarque, sur proposition du premier ministre. Il s’agit essentiellement de personnalités issues des secteurs public et privé ou représentants des autres religions.

.            Et il n'y a que 230 places assises dans la salle des débats, avec ses lambris, vitraux et banquette rouges, alors que les heureux élus sont présentement 830. Premiers arrivés … premiers assis !

Taille de la Chambre des Lords

La Chambre des Lords comptait, en juin 2019, environ 800 membres, dont 682 pairs à vie (Life peers), 92 pairs héréditaires (Hereditary peers), reliquat après la loi de 1999, maintenus en fonction jusqu’à « extinction », et 26 archevêques et évêques (Lords Spiritual). Les archevêques de Cantorbéry et de York et les évêques de Londres, Durham et Winchester sont membres de droit ainsi que les 21 évêques les plus anciens dans leur charge pour les autres diocèses.

Le problème de l'équilibre des partis

.            Tout comme le nombre total de pairs créés par le Premier ministre n'est pas réglementé, il en est de même pour l'équilibre entre les partis politiques (et les Crossbenchers -membres indépendants ou d'une minorité politique, au nombre de 179 en 2015) parmi les nominations effectuées. Cette situation est tout aussi problématique. Les premiers ministres auront toujours tendance à récompenser leur propre parti et à le renforcer au sein des Lords. Il y a un risque de déséquilibrage la Chambre et d'accumulation des problèmes futurs en cas de changement de gouvernement.

Distribution des partis à la Chambre des Lords

Le problème de la qualité des candidats

.            Les critiques concernant les Lords se concentrent souvent sur la qualité des personnes nommées. Il est bien évidemment courant d’affirmer que les donateurs du parti sont avantagés dans les nominations aux Lords (fin 2021, une enquête du Sunday Times a suggéré que tous les donateurs qui avaient récemment donné plus de 3 millions de livres sterling au parti conservateur avaient été anoblis.) Parmi eux, on compte aussi des étoiles du monde des sports, de la science et de la culture. Ont pu ainsi revêtir la robe rouge au col d’hermine le médaillé olympique et champion du 1.500 mètres Sebastian Coe, l’astrophysicien Martin Rees ou l’act²eur et scénariste Julian Fellowes.

S'il ne fait aucun doute que de nombreuses personnalités compétentes et méritantes sont nommées aux Lords, le manque de contrôle de la qualité des personnes nommées par le Premier ministre reste patent. La Commission des nominations de la Chambre des Lords, créée en 2000, vérifie la pertinence des nominations des partis politiques ; mais ses critères de contrôle sont très étroits et ne s'étendent pas aux qualifications, à l'aptitude ou à la motivation (volonté ?) des candidats de jouer un rôle actif. La plupart des Premiers ministres ont procédé à des nominations non viables. " Il y a des ministres qui prennent le titre et qu'on ne revoit plus jamais ".

Le problème de la réputation de la chambre

.            Tous ces facteurs -la taille de la Chambre, son équilibre incontrôlé entre les partis et les préoccupations concernant la nomination de personnes inappropriées- nuisent gravement à sa réputation. D’autant que le Premier ministre, en « jouant » avec la composition de la Chambre, a la capacité de contrôler et de saper sa réputation, voire … de la discréditer délibérément.

Le problème du mécontentement du public

.            Il n'est pas surprenant que le public soit frustré par cette situation. Relativement peu de sondages sont réalisés sur les Lords, et ceux qui le sont posent souvent des questions assez simplistes. Néanmoins, les résultats sont toujours un rejet des principaux aspects du système actuel de nomination. En 2020, un sondage indiquait que 71 % des citoyens britanniques étaient favorables à une refonte de la Chambre des Lords contre seulement 12 % favorables à son maintien dans sa forme actuelle. Pourtant … on ne note pas d’adhésion totale à un moyen de désignation alternatif des lords.

Le problème de la représentativité

.            Au-delà de son caractère non électif, on reproche aussi à la Chambre des Lords de ne pas être représentative de la société britannique : seulement 26,3 % de femmes (208 en juin 2019 ; la première a été admise en 1963) ; des membres venant pour moitié de Londres et du sud-est de l’Angleterre ; une moyenne d’âge de 71 ans, avec environ 70 pairs de plus de 85 ans ; etc.

La présence de dignitaires religieux au sein de la Chambre est un autre sujet de polémique. Récemment, le directeur du groupe Humanists UK, Andrew Copson, a fait remarquer que « l’Iran est le seul autre État dans le monde dont les ecclésiastiques votent les lois »

A la recherche d’une voie moderne

.            La réforme de la Chambre des Lords est un vieux serpent de mer. Pour ses détracteurs, cette dernière est un vestige archaïque des traditions du royaume. Son origine remonte au XIVe siècle, lorsque le Parlement anglais était divisé en deux Chambres, celle des Communes pour les représentants élus des bourgs, et celle des Lords qui rassemble la noblesse (les lords « temporels ») et le clergé (les lords « spirituels »).

.            Le 07 mars 2007, la Chambre des Communes, consultée par le gouvernement à propos de la direction que pourrait prendre la suite de la réforme de la composition de la Chambre des Lords, s'est prononcée à une large majorité en faveur d'une chambre haute élue à 100%. A la Chambre des Lords, le résultat du vote tenu une semaine plus tard a été sans surprise l’inverse.

Après le scrutin de 2010, les libéraux-démocrates ont poussé pour une réforme profonde, imposant d’élire 80% des lords et de limiter leur nombre à 450. Mais devant l’opposition de certains alliés conservateurs, elle a été abandonnée en 2012, comme toutes celles proposées depuis… 1911.

Les conservateurs n’ont annoncé aucune réforme. A leurs yeux, l'absence de Constitution écrite, le poids des habitudes, la régionalisation des pouvoirs et le coût d'une consultation sont autant d'obstacles. Les travaillistes avaient placé dans leur programme un vague projet pour transformer la Chambre haute en un Sénat démocratiquement élu des nations et des régions, tout en supprimant les charges héréditaires ; ce modèle devait assurer une plus juste représentation territoriale. La même promesse avait été avancée par le labour en 1997, puis aussi vite oubliée. Ainsi, les autres partis sont finalement favorables au maintien du système actuel. Toutes les grandes formations sont chargées du choix des lords, ce qui maintient le pouvoir de parrainage des gros donateurs.

S'ajoute à cela la crainte des députés, toutes tendances confondues, du contre-pouvoir de lords élus au suffrage universel. En outre, les prélats portant le violet épiscopal et représentant le clergé anglican -la religion d'État- sont favorables au statu quo. Enfin, le souverain verrait d'un mauvais œil pareille initiative qui priverait la couronne du soutien de la Haute Assemblée, considérée dans sa forme actuelle comme l'un des piliers de l'influence monarchique.

.            La réforme risque de prendre encore du temps. "Trop de députés membres de la Chambre des communes, en particulier parmi les conservateurs, espèrent finir leur carrière sur les confortables banquettes en cuir des Lords ».  Le pays qui se vante d’avoir engendré « la mère de tous les Parlements » aura du mal à trouver une voie moderne pour son assemblée législative... non élue.

Grandeur et décadence !

.            Reconnaissons-leur ce talent : les Britanniques manifestent un sens merveilleux du cérémonial et un respect immuable des traditions et la stabilité non moins immuable de leurs institutions.

.            Chaque année, par exemple, à Londres, l'ouverture du Parlement suit un ordre multiséculaire. Le monarque quitte son palais de Buckingham pour se rendre à celui de Westminster dans un carrosse tiré par des chevaux, accompagnée d'huissiers qui ordonnent aux éventuels étrangers d'ôter leur chapeau (Hats off, strangers !). Il gagne la Chambre des Lords, où il prononce le discours du trône.

Revêtus d'un costume d'apparat rouge et d'une hermine, coiffés d'une perruque, les membres de la Chambre haute écoutent sans broncher le monarque, qui lit pourtant un texte rédigé par le Premier ministre du jour. En mettant en scène leur soumission, les éminents pairs manifestent leur respect, bien sûr, mais ils deviennent aussi des acteurs de la monarchie et participent à l'image du monarque lui-même, qui incarne la stabilité, et cette décence (decency) si chère aux Anglais. Difficile d'en dire autant des lords...

.            Longtemps responsable des questions d'éthique dans la noble assemblée et ex-ministre de Tony Blair, lord Sewel a souvent adressé des courriers aux médias britanniques pour se plaindre d'enquêtes ou de reportages dont les auteurs dénigraient inutilement, à l'en croire, la Chambre ou ses membres.

.            Pourtant, le 8 juillet 2015, shocking ! Les vitraux de la minuscule salle de séance en forme de chapelle abritant la Chambre des Lords résonnent de l'écho de la démission de ce lord Sewell, 69 ans, à la suite d'un "sex scandal" mêlant drogue et prostitution, une affaire publiée par le tabloïd The Sun, le plus lu du pays (1,8 million d'exemplaires), qui lui consacre sa Une à trois reprises. La démission du baron n'a pas été immédiate : il a d'abord tenté de négocier un congé sans solde, tant il était attaché à sa représentation parlementaire. Après quoi, il s'en est allé, mais conserve à vie le titre de lord, que seul le monarque pourrait lui retirer.

Voilà la plus antique et folklorique assemblée non élue de la planète sur la sellette ! Les membres de la Chambre haute sont dans le collimateur des médias. Les déboires de cet ex-apparatchik travailliste nommé par Tony Blair, braquent de nouveau les projecteurs sur une institution gardienne des traditions. Depuis la suppression, en 1999, par le gouvernement Blair des pairs héréditaires issus de l'aristocratie, cette assemblée est désormais dominée par les anciens hommes politiques et les bailleurs de fonds des grands partis.

.            Quatre mois et demi après le scandale, désormais connu sous le nom de "lord Coke", les Britanniques les mieux disposés comparent l'institution à une paisible maison de retraite, dont le fenêtres der bars et salons de thé donnent sur la Tamise. Si elle partage avec les Communes le palais de Westminster, la Chambre des Lords est un monde plus calme et feutré. Le « club » a ses charmes avec sa bibliothèque majestueuse.

Dans l’une de ses traditions si anglaises, les membres des Communes comme ceux des Lords ne se réfèrent jamais à l’autre assemblée par son nom, mais par l’expression condescendante « the other place » (« l’autre endroit ») …Ainsi, il y a quelques années, la Chambre haute a refusé que son service de restauration soit rapproché, pour des raisons d'économies budgétaires, de celui des Communes, avec une motivation pétillante : les lords craignaient de voir révisée à la baisse la qualité de leur champagne millésimé favori. En 2013, sur 150 députés sondés, un quart dénonçait une « culture malsaine de la boisson » dans l'enceinte du Parlement.  En cause : les bars subventionnés, à l'intérieur de Westminster, qui vendent l'alcool à prix coûtant, sans compter les nombreux cocktails qui rythment la vie des parlementaires britanniques.

.            Depuis, l’affaire lord Coke, on ne compte plus les scandales financiers qui ont éclaboussé The House of Lords, et cette anecdote en dit long sur le train de vie des élus britanniques, régulièrement épinglés depuis une quinzaine d’années, et le scandale des notes de frais des parlementaires mis en évidence par la loi sur la liberté d'information en 2004, qui oblige la Chambre des Communes à publier les notes de frais de tous les députés.